養(yǎng)老服務業(yè)創(chuàng)新的朝陽區(qū)樣本

武靖人/文2020年第7次人口普查數(shù)據(jù)顯示，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，中國將步入深度老齡化時代，而中國式養(yǎng)老面臨著未備先老的嚴峻挑戰(zhàn)。中國式養(yǎng)老如何發(fā)展，如何加快健全以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的三位一體養(yǎng)老服務體系建設，提供多層次的養(yǎng)老服務，滿足個性化、多樣化的養(yǎng)老服務需求成為擺在我們面前亟待思考和解決的難題。

為推進以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的三位一體養(yǎng)老服務體系建設，朝陽區(qū)近年有很多創(chuàng)新舉措，如成立區(qū)養(yǎng)老指導服務中心、試點建立區(qū)域養(yǎng)老聯(lián)合體等。但也存在基本養(yǎng)老服務對象和清單不清，部門間缺乏有效協(xié)調(diào)，養(yǎng)老服務業(yè)資源分散，運營不成體系，難以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)性和事業(yè)性的協(xié)同發(fā)展，許多涉足養(yǎng)老服務業(yè)的小企業(yè)融資困難，輕資產(chǎn)運營，缺乏抵押擔保等系列問題。為此，我們在調(diào)研的基礎上進行了總結(jié)和分析，以期提煉出有利于促進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的對策建議。

一、北京市朝陽區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)創(chuàng)新舉措

（一）建設三邊四級養(yǎng)老服務體系

朝陽區(qū)養(yǎng)老指導服務中心成立于2019年12月，是全國首個以社會化模式運營的養(yǎng)老服務指導中心，為北京市民政局下屬事業(yè)單位。通過政府主導、政企互動、社會參與的方式，建設社會化養(yǎng)老服務指導模式；建設養(yǎng)老服務網(wǎng)，搭建服務商線上、線下服務平臺；通過養(yǎng)老信息卡、智能手機等形式提供多種信息化服務，建立養(yǎng)老護理員培訓體系；參與朝陽區(qū)養(yǎng)老服務事業(yè)相關政策的制定；在各街鄉(xiāng)分別建立指導站，依托全參與、全聯(lián)通、全覆蓋、全周期的四全服務，完善市、區(qū)、街、居四個層級的責任體系以及讓養(yǎng)老服務走到老年人床邊、身邊和周邊的三邊四級養(yǎng)老服務體系。

（二）建立區(qū)域養(yǎng)老聯(lián)合體，整合養(yǎng)老服務資源

為拓展為老服務范圍，朝陽區(qū)街道充分整合協(xié)同現(xiàn)有的養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)服務中心及其他社區(qū)便民服務資源，在9個街鄉(xiāng)試點建立區(qū)域養(yǎng)老聯(lián)合體，以行政轄區(qū)為單位，將碎片化的養(yǎng)老服務資源進行整合，聚集立足社區(qū)、輻射居家的養(yǎng)老服務合力，形成醫(yī)養(yǎng)康相結(jié)合、多元社會力量參與的1+2+6+N養(yǎng)老服務發(fā)展格局。

（三）優(yōu)化養(yǎng)老服務發(fā)展環(huán)境，新型融資主體涌現(xiàn)

隨著養(yǎng)老服務發(fā)展環(huán)境的改善，在朝陽區(qū)等地的居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務體系建設中涌現(xiàn)了一批按照政府意志提供養(yǎng)老服務的社會組織，未來政府向這些社會組織購買養(yǎng)老服務或?qū)⒊蔀榫徑夤┬杳?，促進政府轉(zhuǎn)型，節(jié)約財政資金的一種有效方式。

（四）推進助餐服務體系建設

朝陽區(qū)認真貫徹《北京市居家養(yǎng)老服務條例》，積極構(gòu)建覆蓋全區(qū)的1+43+N居家養(yǎng)老助餐服務體系。從2015年8月開始，通過96083熱線、服務信息平臺等形式，整合大型連鎖服務商助餐資源，滿足本區(qū)老年人用餐需求。2021年以來，進一步提升社區(qū)養(yǎng)老服務驛站助餐配餐服務能力，科學布局22個街鄉(xiāng)助餐中心，建設規(guī)范老年餐桌167個，逐步實現(xiàn)老年人助餐服務全覆蓋。下一步將采取政府購買服務的方式，引進具有中央廚房+社區(qū)配送+配餐+送餐+助餐連鎖經(jīng)營能力的專業(yè)餐飲企業(yè)，再次提升服務商助餐服務水平。

（五）搭建養(yǎng)老服務信息平臺

北京鼎興達科技有限公司與朝陽區(qū)養(yǎng)老服務指導中心合作，建設一站式養(yǎng)老服務信息平臺。借助該平臺驛站運營流量監(jiān)管、巡視探訪監(jiān)管、社工服務監(jiān)管，失能評估、適老化評估全過程監(jiān)管等功能，養(yǎng)老服務指導中心創(chuàng)新構(gòu)建了1+3+N運作模式，即：一站式智慧養(yǎng)老平臺；機構(gòu)、個人、政府三個用戶端，N款人工智能產(chǎn)品，實現(xiàn)了居家、社區(qū)養(yǎng)老供需對接精準化，增強了老人獲得感、幸福感、安全感。

（六）建立專業(yè)護理及上門服務網(wǎng)絡

金牌護士主要提供護士上門、醫(yī)學康復、母嬰護理、掛號陪診、三甲醫(yī)院體檢等全方位的專業(yè)護理及居家養(yǎng)老服務。目前，已在線上擁有互聯(lián)網(wǎng)護理信息平臺——金牌護士APP，線下?lián)碛斜本┻B鎖醫(yī)療護理服務機構(gòu)——美鑫醫(yī)療連鎖護理站，實現(xiàn)了線上線下聯(lián)動的立體化商業(yè)模式。另外，還建立了分科室的專家護理工作室，連接上游供應鏈提供相應的耗材，實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)護理服務閉環(huán)，保證了居家養(yǎng)老上門服務質(zhì)量。

（七）試點并推廣共有產(chǎn)權(quán)養(yǎng)老房模式

樂成養(yǎng)老是北京首家試點共有產(chǎn)權(quán)養(yǎng)老房模式的高端養(yǎng)老機構(gòu)，致力于為55周歲以上自理、半自理、失能、失智的老人提供高品質(zhì)的基礎照護及生活服務。購房者擁有養(yǎng)老房95%的產(chǎn)權(quán)，余下的5%產(chǎn)權(quán)部分歸樂成持有。國家承認的房本，轉(zhuǎn)讓、出租、繼承都可以，未來升值的收益也歸房屋所有人。試點項目恭和家園位于朝陽區(qū)東五環(huán)雙橋，遍布全樓的老人基礎設施、公共活動空間里每月有近百場豐富的娛樂項目，實現(xiàn)了讓老人住自己的房子，足不出戶享專業(yè)養(yǎng)老服務的目的。

二、存在的問題

（一）重頂層設計、輕具體落實。各層級制定出臺的部分養(yǎng)老服務制度政策存在頂層設計高屋建瓴，實則難以操作實施的現(xiàn)象。

（二）養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)難以協(xié)同發(fā)展。養(yǎng)老金制度改革滯后，基本養(yǎng)老體系不夠健全，政府和市場關系沒有完全厘清，導致養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了擠出和制約效應。

（三）缺乏有效的部際協(xié)調(diào)機制。養(yǎng)老服務政策不配套，資源配置分散，運營不成體系。在養(yǎng)老服務需求個性化、多樣化，養(yǎng)老服務資源碎片化的現(xiàn)實情況下，社會資源缺少有效整合，容易導致養(yǎng)老服務需求和養(yǎng)老服務資源脫節(jié)。

（四）養(yǎng)老服務機構(gòu)實力弱，融資困難。養(yǎng)老服務機構(gòu)多數(shù)為輕資產(chǎn)運營，本身實力弱并缺乏符合條件的抵押和擔保，難以獲得金融支持。處于創(chuàng)業(yè)初期的小微養(yǎng)老服務機構(gòu)更加缺乏資金，特別是股權(quán)資金的支持。

（五）養(yǎng)老護理員缺口巨大。由于缺乏培訓，工作時間長、工資待遇差等原因，養(yǎng)老護理員人員數(shù)量少、不穩(wěn)定、流動性大。

三、對策建議

（一）加強頂層設計和出臺政策的實操性與普惠性，從社區(qū)治理開始深化養(yǎng)老服務體系建設十四五規(guī)劃綱要明確：健全基本養(yǎng)老服務體系，大力發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務。然而，目前國家層面對基本養(yǎng)老服務對象、服務范圍和保障標準均沒有做出制度性安排，需要探索制定基本養(yǎng)老服務清單，理清政府和市場的邊界，然后通過政府購買服務等方式激活市場。

為進一步推進以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的三位一體養(yǎng)老服務體系建設，滿足個性化、多樣化的養(yǎng)老服務需求，還需要將養(yǎng)老照料中心、養(yǎng)老服務驛站、醫(yī)療服務機構(gòu)、各類商戶、公共服務商等碎片化的養(yǎng)老服務資源進行整合；需要調(diào)動整合政府、市場、社會各方面資源和力量，從社區(qū)治理做起，發(fā)揮基層黨組織和基層政府、社會組織的力量來實現(xiàn)；需要養(yǎng)老服務事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展；需要負責任的耐心資本提供支持，以建設市場和培育市場。

（二）進一步完善部際聯(lián)席協(xié)調(diào)機制，集中解決重大問題，加強出臺政策的銜接配套。

建議對歷史遺留的因未辦理不動產(chǎn)登記、土地規(guī)劃等手續(xù)未能通過審驗的養(yǎng)老機構(gòu)，有關部門應集中研究處理。建議人社、醫(yī)保、民政等部門要共同推動基本養(yǎng)老服務與基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度、長期護理保險的銜接；對養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)設診所、衛(wèi)生所、醫(yī)務室的，可以取消行政審批，實行備案制；醫(yī)保管理政策應有利于醫(yī)療床位和養(yǎng)老服務床位的相互轉(zhuǎn)化等。

（三）建立養(yǎng)老資金保障逐級逐層合理分擔機制，加快養(yǎng)老金制度改革

建議研究設立中央財政專項科目，明確中央與地方共同財政事權(quán)；優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，引導地方將一般性轉(zhuǎn)移支付資金投入基本養(yǎng)老服務領域。基本養(yǎng)老服務資金由中央與地方合理分擔，參照其他領域基本公共服務中中央和地方支出責任劃分，把握好度，進而形成收放自如的財政保障機制。

重新理順養(yǎng)老金公司繳費和個人賬戶的關系，明確企業(yè)和個人繳費全部供入個人賬戶，劃撥國有資本做實個人賬戶，?大幅度增加個人賬戶在養(yǎng)老金三支柱中所占的比重，充分發(fā)揮個人賬戶的激勵作用；?綜合考慮中央和地方財政之間的關系，科學設計統(tǒng)籌賬戶在養(yǎng)老金三支柱中所占的比重；參考國際經(jīng)驗，給予第二、第三支柱足夠的稅收激勵政策，促進第二、第三支柱的健康快速發(fā)展。

（四）建立科學合理的價格形成機制，培育新型融資主體

對于有政府購買服務的養(yǎng)老社會組織等新型融資主體，金融機構(gòu)可以與政府合作共同提供資金支持。在購買服務過程中，首先要建立信息披露機制，政府、金融機構(gòu)與養(yǎng)老機構(gòu)（包括，社會組織等新型融資主體）需要在信息對稱的情況下進行談判和交易，養(yǎng)老機構(gòu)要就其提供養(yǎng)老服務的成本信息進行披露。為提高養(yǎng)老服務績效和資金使用效益，還需要建立從項目立項、項目過程管理、項目產(chǎn)出到項目效果等環(huán)節(jié)的全過程績效評估體系和社會群眾監(jiān)督體系。在此基礎上，政府以基礎價格+績效價格方式確定購買價格。信息披露的成本金額是其獲得政府和金融資源的基礎性數(shù)據(jù)，也成為政府確定購買養(yǎng)老服務的基礎性價格，同時，根據(jù)績效評估和社會群眾監(jiān)督意見反饋確定績效價格，并作為政府和金融機構(gòu)與養(yǎng)老機構(gòu)繼續(xù)合作或解除合作的依據(jù)。（五）設立養(yǎng)老服務股權(quán)投資基金，創(chuàng)新解決養(yǎng)老服務機構(gòu)融資困難難題

建議朝陽區(qū)政府、金融機構(gòu)和有關部門要積極設立養(yǎng)老服務中小企業(yè)股權(quán)投資基金，支持養(yǎng)老服務業(yè)中處于創(chuàng)業(yè)初期，創(chuàng)新能力強的中小企業(yè)的發(fā)展。

上海張江高新技術開發(fā)區(qū)等，為扶持新興的互聯(lián)網(wǎng)、生物技術等高新企業(yè)，在這些企業(yè)獲得國家或地方高新技術認證的條件下，借助當?shù)乜萍季?、發(fā)改委等支持便可獲得第三方擔保和貸款貼息等，或者通過創(chuàng)始人的個人信用作擔保，獲得當?shù)劂y行貸款。金融機構(gòu)可借鑒類似的做法，選擇朝陽區(qū)等部分地區(qū)進行試點，推出一些可操作的政策和融資模式來化解融資難題。（六）加強對養(yǎng)老服務護理人員隊伍建設

出臺相關政策，鼓勵醫(yī)護人員到養(yǎng)老服務機構(gòu)內(nèi)設醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)，并在職稱評定等方面享受同等待遇；鼓勵有資質(zhì)的社會力量開辦專門培訓機構(gòu)，加大對專業(yè)養(yǎng)老護理人員的培訓，提升職業(yè)隊伍技能和待遇水平。金融機構(gòu)可通過專項貸款及助學貸款的方式支持依托高等院校、職業(yè)院校和養(yǎng)老機構(gòu)建設養(yǎng)老服務人才培訓示范點和培訓基地，培養(yǎng)專業(yè)護理人才。

（作者系國家開發(fā)銀行研究院養(yǎng)老課題成員：武靖人、黃子恒、沈繼奔、杜帥、何迪、王秀華、陳卉、巨薇、張嘯、曹卓君）