「專訪」妥宏武:個人養(yǎng)老金制度中涉及避稅、戶口、靈活就業(yè)和投資收益率的13個問題

記者丨閆桂花

4月21日，備受關注的個人養(yǎng)老金制度落地。在《關于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》（下稱《意見》）審議通過后4個月，國務院辦公廳正式簽發(fā)并公布《意見》全文。

作為中國養(yǎng)老金制度的首個頂層設計文件，《意見》的出臺意義深遠，從國家層面來講，推出個人養(yǎng)老金制度是完善三支柱養(yǎng)老保險的關鍵，尤其是在老齡化加速推進的當下；從個人角度講，個人養(yǎng)老金制度涉及到每個人的錢包——每個國民都可以自愿在每年12000元的范圍之內(nèi)自由選擇是否投保，以及在政府規(guī)定的范圍之內(nèi)，選擇投資哪些渠道，并在達到領取標準后，選擇通過什么方式來領取。

《意見》提到了個人養(yǎng)老金的參保人范圍、繳費水平、稅收優(yōu)惠、如何管理和運行等諸多問題，不過如何實施以及相關細則，還有待人社部、國稅局等各部門來出臺。

12000的繳納上限是如何得出的？未來可能會怎樣調(diào)整？哪些人最可能從個人養(yǎng)老金制度中受益？個人養(yǎng)老金是否會成為避稅渠道？個人養(yǎng)老金的推出，與人口老齡化、養(yǎng)老金收支缺口有多大關系？要想持續(xù)性良好運轉，個人養(yǎng)老金制度還需要解決哪些問題？

界面新聞記者就上述備受關注的問題專訪了中國老年學和老年醫(yī)學學會老齡金融分會理事、清華大學博士妥宏武，他的主要研究方向為養(yǎng)老金體系改革和醫(yī)療服務治理，參與多項國家社會保障體系改革的重大項目研究。

以下是全文。

界面新聞：為什么要出臺個人養(yǎng)老金制度？

妥宏武：國際通行的養(yǎng)老金制度包含三個支柱，分為政府養(yǎng)老金、企業(yè)養(yǎng)老金或雇主養(yǎng)老金，以及個人養(yǎng)老金。在我們國家，三支柱養(yǎng)老金制度也被稱為多層次養(yǎng)老保險制度，實際概念是一致的。這次的個人養(yǎng)老金制度顯然是屬于第三支柱的。

改革第三支柱，從整體目標看，本質(zhì)上就是為了改善養(yǎng)老金的平衡性：我們的第一支柱養(yǎng)老金一支獨大，以前是這樣，現(xiàn)在也是。也就是說，咱們退休的人里面領取的養(yǎng)老金大部分來自政府的養(yǎng)老金，包括城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。

不過從國際經(jīng)驗看，一般都是二三支柱占比較大。比如美國，二三支柱加起來占比超過90%，而我們，政府養(yǎng)老金即第一支柱的占比達到90%，無論從個人領取的角度看，還是從基金的積累角度看，都是這樣的。

現(xiàn)在改革的方向就是，逐漸把第二、第三支柱做起來，減少第一支柱的壓力。因為第一支柱的政府養(yǎng)老金一般都是現(xiàn)收現(xiàn)付，咱們國家也不例外?，F(xiàn)收現(xiàn)付，即用年輕人的繳費去支付老年人的養(yǎng)老費用。顯然，這個制度會受到人口老齡化的影響。老人越來越多、年輕人越來越少，繳費減少，支出反而增加，就會出現(xiàn)缺口。國外也是一樣。另外，這個制度在設立之初就有一些人沒有繳費，但這些人要領養(yǎng)老金，這就存在一個天然的缺口。

界面新聞：2018年我們已經(jīng)啟動了個稅遞延商業(yè)養(yǎng)老保險的試點，它跟個人養(yǎng)老金是什么關系？

妥宏武：從國際上看，第三支柱的做法主要分為兩種，一種叫保險型的個人養(yǎng)老金，另一種是信托形式的個人養(yǎng)老金。個稅遞延商業(yè)保險金屬于第一種；咱們最近出臺的制度，屬于信托形式的養(yǎng)老金。

兩者的區(qū)別在于，如果是保險形式的養(yǎng)老金，你只能是購買一個未來的保障，至于說資金的歸屬，肯定是要歸屬到保險公司；而信托形式的養(yǎng)老金資金是屬于個人的，它跟咱們的存款、理財、購買的這些債券基金這些性質(zhì)是一樣的，都是個人財產(chǎn)。與以往咱們?yōu)轲B(yǎng)老做的儲備，諸如存款，購買理財相比，這次制度出臺的個人養(yǎng)老金的投資管理將受到更規(guī)范、更嚴格的監(jiān)管。

現(xiàn)在做的是，為每個人建立一個個人養(yǎng)老金賬戶，你把錢存在這里面，按照政府要求的規(guī)則來運營，就可以享受政府的稅收優(yōu)惠，這個才是嚴格意義的、咱們國家法定的第三支柱的養(yǎng)老金。

界面新聞：養(yǎng)老金的上限是12000，這個數(shù)據(jù)是怎么確定的？受益最大的人群可能是哪些？

妥宏武：實際上2019年人社部就有一個課題開始研究個人養(yǎng)老金的政策了，參與討論的大部分專家認為剛開始不宜定得過高，就從每月1000元、一年12000元這個最基本的水平開始，以后可視情況增加。

還有一個考慮是，要確保跟現(xiàn)在的免稅項的標準契合上。我們已經(jīng)推出了個人綜合所得稅年度匯算，其中每一個免稅項的標準均是按照每月1000元來設立的。

至于受益人群，根據(jù)文件，理論上中國的全體國民都可以參加，主要取決于大家的意愿以及制度的運行情況，尤其是投資的收益率。如果管理比較規(guī)范、投資收益率很高的話，就會吸引大家把存款以及其他一些理財投入到個人養(yǎng)老金賬戶里面，那么個人養(yǎng)老金賬戶的規(guī)模就會擴大。

界面新聞：12000的上限未來可能會如何調(diào)整？

妥宏武：調(diào)整個稅養(yǎng)老金繳納上限可能面臨的主要障礙在于財政收入。無論是免稅還是延稅，政府都需要把稅收的一部分讓利到個人，對稅務部門來說，可能就會認為影響到了整體的財政收入。

在國際上，如果是延稅的話，會跟參保人的收入進行綁定。比如，它用平均收入計算出某個上下限，然后你每個月存到個人養(yǎng)老金的錢，不能超過這個上限。還有一種方法就是，按照收入水平對參保人進行區(qū)分，比如美國的個人養(yǎng)老金賬戶，高收入人群就不能往個人養(yǎng)老金賬戶里投入資金，也就不能享受政府的稅收優(yōu)惠。

至于今后我們會怎么做，按照我的理解，每個月1000元的上限，短期內(nèi)可能不會再有一個大幅度的提高。

界面新聞：稅收優(yōu)惠的細則還沒出來，個稅遞延商業(yè)保險是等到最后領取保險金的時候才扣稅，但如果要對靠匯算清繳的做法，是不是就意味著免稅了？

妥宏武：目前看來，咱們應該就是直接將其作為一個免稅項了，也就是說，不會涉及到最后領取養(yǎng)老金時的納稅問題。

實際上，這項制度在設立之處，大家也在考慮要不要參考國外，搞一個個稅遞延型的養(yǎng)老金，即繳費的時候不納稅，最后領取的時候再補稅。但從出臺的文件看，我們還是選擇了免稅，而不是個稅遞延。其扣減方式應該跟贍養(yǎng)老人、子女教育等扣除項的操作一樣。

界面新聞：個人交養(yǎng)老金賬戶會否被用來成為避稅的工具？

妥宏武：當然個人養(yǎng)老金是有一定的避稅功能的，比如，收入比較高的人肯定愿意選擇這樣一個方式。但其實作用是有限的，一方面額度比較低，一個月才1000元；另一方面，文件也提到了，賬戶的運行是封閉的，也就是說，你把錢存到里面，只有退休后才能領取，中間是無法提取的。

界面新聞：那如果參保人要用個人養(yǎng)老金賬戶的錢做投資，可以自己選擇投資哪些渠道或者項目嗎？

妥宏武：是可以的。雖然資金是封閉，不能取出，但中間可以變換投資形式和投資機構。但能投資運營個人養(yǎng)老金的機構，需要通過政府設立的門檻，類似資格審查和批準，也要接受監(jiān)管。對此進行管理的應該是銀保監(jiān)會，人社部應該也會參與。只有符合條件的機構才能參與運營個人養(yǎng)老金。

界面新聞：個人養(yǎng)老金是不是更適合靈活就業(yè)人群？

妥宏武：其實個人養(yǎng)老金制度跟其他制度不沖突。不過對靈活就業(yè)人員來說，如果參加不了政府養(yǎng)老金，也沒有企業(yè)養(yǎng)老金，那么參加個人養(yǎng)老金可以為其今后的養(yǎng)老生活獲得一份保障。

界面新聞：現(xiàn)行養(yǎng)老金制度其實都涉及戶口問題，個人養(yǎng)老金有這方面的問題嗎？

妥宏武：跟戶口沒有關系。每個人，不管你在哪個地方，哪個銀行開設一個賬戶，就可以成為個人養(yǎng)老金的賬戶，沒有屬地限制。從制度文件中看，參保人通過個人養(yǎng)老金信息管理服務平臺建立個人養(yǎng)老金賬戶。這個信息平臺是國家人力資源社會保障部直接建立的，與銀行及金融平臺對接，不涉及到與各省的對接和管理，所以就不存在戶籍方面的障礙。

界面新聞：我們現(xiàn)行的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險里已經(jīng)包含了一個個人賬戶。這跟個人養(yǎng)老金是什么關系？

妥宏武：這是職工養(yǎng)老保險制度在建立之初的一個制度性安排，在職工養(yǎng)老保險里面分出了一個個人賬戶，或者現(xiàn)在更通用的詞叫名義賬戶，它并不表示里面有這么多資金。個人繳費實際相當于你在基本養(yǎng)老保險制度里面的貢獻，形成的職工養(yǎng)老保險個人賬戶仍然是第一支柱，跟第三支柱的個人養(yǎng)老金是兩個概念。

過去曾經(jīng)討論要將個人賬戶做實，即把這部分分出來作為第三支柱的養(yǎng)老金，但從十八大之后基本可以明確不會這么做了。

界面新聞：關于個人養(yǎng)老金的提取，《意見》中稱，參保人達到領取標準后，可以按月或者一次性領取養(yǎng)老金。不過有專家建議采取生命年金的領取方式來分散長壽風險，確保隨著壽命增加個體仍可以得到保障。這兩種領取方式有什么不同？

妥宏武：意見里沒有詳細說明領取標準以及到底該如何分月、分次以及一次性來領取，一般來說，如果60歲達到可以領取的年齡，而國民預期壽命是75歲，那你可以在60歲的時候一次性全取出來，也可以將這筆錢除以15，然后再除以12，按月來領取。國際上大部分國家都是可以選擇多樣化的領取方式。

至于生命年金，這其實就是養(yǎng)老保險年金的概念了。我們現(xiàn)在實行的是信托式的個人養(yǎng)老金。當然制度也規(guī)定，個人養(yǎng)老金賬戶的資金也可以用于購買商業(yè)養(yǎng)老保險，也包括年金保險，但這相當于個人養(yǎng)老金的投資方式的一種，和賬戶的收益和領取是兩個概念。

在一些國家，個人養(yǎng)老金賬戶的資金是可以用來購買商業(yè)養(yǎng)老金的，允許你在退休或者退休前，用賬戶的錢來購買年金保險。而年金保險可以支付終身或者領取終身，這樣無論參保人壽命多長，都可以得到保障。

這兩者各有優(yōu)勢。如果做保險形式的養(yǎng)老金，養(yǎng)老的風險就轉移給了保險公司，但資金所屬權也轉移到了保險公司。如果參保人沒有退休或剛退休就身故，那么年金保險的參保人可能最多拿到本金返還，不會有收益。但如果是信托形式的個人養(yǎng)老金，在國家設立的個人賬戶中投資，這筆資金包括本金和收益，都是可以繼承的。咱們國家實質(zhì)是這兩種形式都有，延稅型商業(yè)養(yǎng)老保險屬于保險形式的個人養(yǎng)老金，這次制度提出的個人賬戶制度的養(yǎng)老金是信托形式的養(yǎng)老金。

界面新聞：前面提到，個人養(yǎng)老金制度能否最大范圍內(nèi)讓民眾受益，主要取決于其運轉情況，尤其是收益率。那么個人養(yǎng)老金良好運轉和管理，面臨哪些問題或挑戰(zhàn)？

妥宏武：首先，它需要一些配套性的制度安排。全體國民都可以參與個人養(yǎng)老金，每個人都有一個個人養(yǎng)老金賬戶，如何管理就成了關鍵性問題。如企業(yè)年金，有受托、賬戶管理、托管、投資管理等等一系列復雜的制度設計；個人養(yǎng)老金應該怎么管理，目前還需要出臺明確的制度。比如之前提到了戶口和人口流動問題，確實，現(xiàn)在戶口制度已經(jīng)成了涉及人口流動等很多政策的一個障礙，實際上當時在人社部討論的時候，專家們就確定了一個方向，就是不以戶籍作為其制度覆蓋的障礙，確保全國居民隨時隨地都能夠參保，并能實現(xiàn)終生攜帶。

那么，在這種條件下，如何管理好就是一個關鍵了。

第二個問題是投資收益率問題，這也是核心問題。實際上很多專家反對設立個人養(yǎng)老金或擴大個人養(yǎng)老金規(guī)模（希望將基本養(yǎng)老全部改成智利模式——沒有現(xiàn)收現(xiàn)付，個人領取的養(yǎng)老金幾乎全部來自個人和單位的繳費積累），理由就是，從長期來看，任何投資想要跑贏通脹都是很困難的。盡管長期投資是復利，收益率可能會很高，但它對資本市場的要求也很高。如果長期來看個人養(yǎng)老金的投資收益率較低，或者出現(xiàn)虧損，那么這個制度的吸引力就會降低。

第三個問題是，從其他國家的經(jīng)驗來看，個人養(yǎng)老金的可持續(xù)性和投資收益取決于賬戶的規(guī)模。資金的資金量越大，其投資收益率可能會越高。那現(xiàn)在，我們該如何去擴大賬戶規(guī)模？怎樣吸引那些占比較高的中等收入人群，以及低收入人群來參加？

關于政府如何激勵個人參加第三支柱養(yǎng)老金，國外可借鑒的措施包括，讓第一支柱和第二支柱的部分資金轉移到第三支柱的個人養(yǎng)老保險或者個人養(yǎng)老金里。就跟剛才你也提到的，咱們職工養(yǎng)老保險中個人繳費這一部分，是不是有一些可以轉移到第三支柱的個人養(yǎng)老金賬戶中？這涉及到個人賬戶的做實問題。顯然從制度上看，咱們還沒有這么做。

這也是部分專家的看法，就是如果你想擴大第三支柱，政府就必須先行投入資金，吸引大家來參保。這還涉及一個公平性問題。比如，如果政府不進行投入，可能參加的都是一些高收入人群，因為可以避稅，其他人可能就不太會參與了，這就失去了咱們設立這個制度的初衷，即，通過第三支柱減輕第一支柱和第二支柱的壓力，促進養(yǎng)老金的均衡同時減輕政府負擔。如果第三支柱參保的人少了，就沒法達成這項政策設計的目標。

界面新聞：最后想請您簡單談談養(yǎng)老金運行的財政壓力問題。因為每次出臺新政策，大家都會擔心，是不是我們的養(yǎng)老金已經(jīng)不夠用了？

妥宏武：從養(yǎng)老金的收支來看，確實是收入增速遠遠低于支出的增速，而且，支出越來越多、收入越來越低。從去年前年來看，如果單純看收入和支出，不計算財政補貼，實際上已經(jīng)出現(xiàn)了大家討論的收支缺口，即當期支出大于收入。

這個現(xiàn)象跟老齡化有關，領取的人越來越多，繳費的人越來越少，加上就業(yè)形態(tài)的變化，比如靈活就業(yè)人員越來越多，其中很多人沒有參與職工養(yǎng)老保險，也會導致繳費越來越少。

實際上現(xiàn)在任何國家都在面臨這個狀況，特別是發(fā)達國家。我們國家的特殊之處在于，存在著人口退休高峰。1962年自然災害過后出現(xiàn)了一個人口出生的高峰期。50年后即2012年，是女性職工的退休高峰期，因為生產(chǎn)、經(jīng)營、服務崗位的女職工是50歲退休。到了今年，1962年出生的男性就到了60歲的退休年齡，所以又出現(xiàn)了一個男職工退休的高峰期。這肯定會導致養(yǎng)老金支出壓力，特別是財政補貼壓力增大。但相對其他國家，我們有社會主義公有制的體制上優(yōu)勢。國家已經(jīng)有以下的制度安排：

一是財政補貼。財政補貼基本養(yǎng)老保險的資金數(shù)目這幾年都在增長。第二，我們現(xiàn)在的養(yǎng)老保險仍然是省級統(tǒng)籌，但已經(jīng)開始做中央統(tǒng)籌了，也就是說資金在全國范圍內(nèi)調(diào)配，過去幾年實行的調(diào)劑金制度調(diào)劑的資金規(guī)模在不斷擴大。除此之外，我們還建立了儲備性質(zhì)的保障基金，就是由國家社會保障基金理事會管理的社會保障基金。社會保障基金的資金規(guī)模在不斷擴大，投資收益率也在不斷提升。同時，劃轉部分國有資本充實社保基金的工作正在穩(wěn)步推進，中央層面劃轉部分國有資本充實社保基金工作已經(jīng)全面完成，地方層面也有多個省份完成了國資劃轉社保基金。截至2020年末，符合條件的中央企業(yè)和中央金融機構劃轉工作全面完成，共劃轉93家中央企業(yè)和中央金融機構國有資本總額1.68萬億元。

所以，實際上我們已經(jīng)建立起了一筆儲備性質(zhì)的社會保障基金，其資金的規(guī)模也在逐步擴大。我們的期待是，未來職工養(yǎng)老金財政補貼能控制在一定水平，以支撐整個系統(tǒng)的運轉。如果說今后老齡化達到高峰，資金支出壓力太大，這時候可能就會動用國家社會保障基金了。