養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌是大勢(shì)所趨

統(tǒng)籌層次低下的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其運(yùn)行質(zhì)量必將存在許多瑕疵，從而容易造成制度碎片化。例如，費(fèi)率費(fèi)基不盡一致，待遇水平高低不平，征繳力度不均，業(yè)務(wù)流程失范，便攜性較差，制度收效各異，存在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，等等。在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革之初，盡快擴(kuò)大覆蓋面和確保養(yǎng)老金發(fā)放成為當(dāng)務(wù)之急。在統(tǒng)籌層次下沉的制度環(huán)境下，基金核算單位與基金統(tǒng)籌單位合二為一，征繳的責(zé)任與發(fā)放的義務(wù)相一致，由此構(gòu)成了擴(kuò)大覆蓋面的強(qiáng)大動(dòng)力，新成員的持續(xù)加入帶來(lái)源源不斷的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)收入，支撐了基金的收支平衡，滿足了確保按時(shí)足額發(fā)放養(yǎng)老金的制度要求，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。于是，在經(jīng)過(guò)20多年的努力探索之后，我們終于形成了一個(gè)覆蓋率超過(guò)90%、全世界覆蓋人數(shù)最多的單體養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。但是，統(tǒng)籌層次低下帶來(lái)的兩個(gè)最突出的問(wèn)題是便攜性較差、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與日俱增。一是便攜性。所謂便攜性，是指參保人在勞動(dòng)力市場(chǎng)上自由流動(dòng)時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)可隨身攜帶的方便程度。由于統(tǒng)籌層次以區(qū)縣為單位，當(dāng)外出務(wù)工人員異地跨縣跨區(qū)流動(dòng)時(shí)只能在原打工地退保，然后在新打工地重新參保，參保人養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益不能連續(xù)累計(jì)計(jì)算，便攜性損失嚴(yán)重?fù)p害了參保人切身利益，成為影響勞動(dòng)力市場(chǎng)自由流動(dòng)的障礙。在我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)剛開(kāi)始試點(diǎn)的1995年，流動(dòng)人口數(shù)量很少，僅為4758萬(wàn)人，便攜性障礙的矛盾還不十分突出，但此后便迅速增加，2021年公布的第七次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，流動(dòng)人口已高達(dá)3.76億人，統(tǒng)籌層次低問(wèn)題亟待解決。2009年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)人力資源社會(huì)保障部財(cái)政部城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2009〕66號(hào)）初步減緩了統(tǒng)籌層次低下帶來(lái)的便攜性損失。但人口流出地和流入地兩頭辦理手續(xù)仍需6個(gè)月的漫長(zhǎng)時(shí)間，且統(tǒng)籌基金不能完全轉(zhuǎn)移，客戶體驗(yàn)欠佳。對(duì)此，今年的全國(guó)兩會(huì)上還有政協(xié)委員呈交提案，呼吁社保轉(zhuǎn)續(xù)應(yīng)遵循錢(qián)隨人走原則，建議社會(huì)統(tǒng)籌部分金額與繳納地解綁。二是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。由于基金核算單位層次低下，相關(guān)財(cái)政部門(mén)不得不對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、國(guó)企退休人員比較集中的地區(qū)進(jìn)行一定的轉(zhuǎn)移支付。在初始階段，財(cái)政介入的規(guī)模不大，負(fù)擔(dān)并不太重。但隨著人口流動(dòng)規(guī)模的擴(kuò)大和異地務(wù)工人員數(shù)量的增加，人口空間分布逐漸向發(fā)達(dá)地區(qū)集聚，發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)收入不斷增加，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)年輕外出務(wù)工人員持續(xù)流動(dòng)，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)收入也隨之流出，基金積累逐漸減少，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度收入與支出的結(jié)構(gòu)性矛盾逐漸凸顯出來(lái)。發(fā)達(dá)省份的基金收入越來(lái)越多，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的收入越來(lái)越少，開(kāi)始出現(xiàn)收不抵支的現(xiàn)象。在進(jìn)入21世紀(jì)第二個(gè)10年后，我國(guó)養(yǎng)老金收不抵支的省份越來(lái)越多。為確保養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放，中央和地方財(cái)政對(duì)有資金缺口省份進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的力度逐年加大，財(cái)政負(fù)擔(dān)越來(lái)越沉重：1998年各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金僅為24億元，到2017年創(chuàng)下8004億元的歷史新高，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌迫在眉睫。

（作者系全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院特聘教授）

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